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理论研究

关于州人大常委会行使重大事项决定权的实践和思考

2017-12-18 15:27:38

 州人大常委会法制工委主任 刘 兵

重大事项决定权,是宪法和法律赋予人大的一项重要职权。人大依法讨论决定重大事项,各级政府重大事项出台前向本级人大报告,体现了世爵彩制度的重要原则和制度设计的基本要求,是确保党的主张通过法定程序成为国家意志的重要途径,是人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的重要形式。依法行使好这一职权,意义更加重大。近年来,州人大常委会在行使重大事项决定权方面进行了积极实践和探索,对促进本地区改革发展稳定发挥了积极作用。

一、主要做法

2004年11月30日,延边州十二届人大常委会第十三次会议审议通过了《世爵彩票世爵彩常务委员会讨论、决定重大事项的规定》(以下简称《规定》),对重大事项决定权的行使作出具体规范,明确了重大事项的提出、办理及执行程序。2008年10月,在州委人大工作会议上下发的《中共延边州委关于加强人大及其常委会工作的决定》中,对《规定》又做了补充修改和完善。《规定》实施以来,常委会依照法律职责,结合我州实际,积极行使重大事项决定权,围绕政治、经济、教科文卫、环境保护、城市建设、水利建设、社会管理等工作中带有根本性、全局性及关系人民群众切身利益的重大事项做出了一系列决议决定,为推动决胜全面小康、共创美好延边发挥了积极作用。

(一)做到有针对性的确定重大议题                                 

就延边这样一个自治州而言,事关经济社会发展的事项确实有很多,但不一定都要由人大常委会同意作出决定,对一般事项党委和政府可以直接作出决定,涉及重大的事项必须由政府提请本级人大常委会进行讨论决定。因此,必须首先学会正确判断,把握重点,只有分清哪些属于一般事项,哪些属于重大事项,才能够有针对性的选择重大事项作出决定,才能够为推动地方经济社会的健康发展,发挥更好的作用。按照《规定》要求,州人大常委会主要从三方面考虑,有针对性的做出决定的重大事项,即:根据州委重大决策部署、工作思路、工作安排确定决定事项,聚焦社会普遍关注和人民群众反映强烈的问题来确定需要决定的事项。特别是《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(中办发〔2017〕10号)出台后,我们每次在召开人大常委会之前,都会给州政府发一个关于征集相关议题的函,根据中办文件确定的重大事项范围,要求州政府将相关议题在规定期限内送州人大常委会办公室,经由州人大常委会主任会议决定后,列入常委会会议议题进行审议。2004年以来,为加强对法律实施情况的执法监督,推进依法治州,确保社会和谐稳定,切实解决司法不公、执法不严的问题,根据有关法律规定,结合我州实际,州人大常委会分别作出了《关于批准将龙井市朝阳川镇整建制划入延吉市的决定》、《关于批准州政府机构改革方案的决定》、《关于加强互联网上网服务营业场所管理工作的决议》、《关于设立“世爵彩票成人节”的决定》、《关于加强民事行政检察工作的决议》、《关于进一步加强环境保护的决定》、《关于设立安图县饮用天然矿泉水水源保护地的决定》、《关于进一步加快农田水利建设的决议》、《关于加快公路建设的决定》、《关于进一步加强全州“菜篮子”工程建设的决议》等。又如,针对社会各界普遍关注的延龙图一体化建设问题,作出《关于批准将龙井市朝阳川镇整建制划入延吉市的决定》,推进了区域中心城市建设和延龙图一体化进程。就普法工作中重点建设法治政府问题,作出《关于开展法治延边创建活动的决议》,要求州政府推进依法治州建设,提高公民法律素质,强化公务员法治理念,提高依法执政、依法行政能力和水平,促进了我州依法治理工作。为保护和传承朝鲜族民族文化,作出了《关于保护金达莱的决定》,对州花金达莱的保护和生态延边建设作出积极贡献。批准《关于设立“朝鲜语言文字日”的决定》,决定每年9月2日为延边州的“朝鲜语言文字日”,为朝鲜族的语言文字使用和发展工作提供法律保障。

(二)深入开展前期调查研究

人大常委会作出的每一项决议决定必须以大量的真实信息和政策法律为支撑,既要符合本地区发展实情和人民群众的意愿,又要符合政策要求和法律规定,只有这样,做出的决定才具有代表性、科学性和可行性。为此,州人大常委会在作出决定之前,分别由常委会主要领导和分管领导牵头,人大常委会部分组成人员、有关工作机构工作人员组成调查组,围绕做出决定的事项进行深入调查,广泛听取人民群众和各方面的意见建议,掌握第一手材料,同时,还要视其做出决定事项的具体情况认真研究相关政策和法律法规,有的还要学习借鉴其他地方人大的做法。2010年,针对延龙图一体化工作存在的行政管理体制不统一、功能定位不明确、瓶颈制约因素较多的实际情况,常委会对延吉、龙井、图们三市经济开发区开展了专项视察。提出了解决体制性障碍、科学规划产业布局、整合开发区资源等建议,得到了州委、州政府的高度重视,并在此基础上,做出了《关于批准将州新兴工业集中区并入延吉市管理的决定》,促进了改革发展中重大问题的解决。

(三)加强对决定执行的监督检查

只有对决定执行情况加强跟踪监督,才能保证决定落到实处。州人大常委会作出决定决议后,就由常委会分管领导牵头,相关委室负责,定期不定期对决定执行情况进行督查,根据具体情况听取州政府关于决定决议执行情况的专题报告,有力促进了决定决议的落实,为促进全州经济社会持续健康发展,发挥了地方国家机关职能作用。比如,2017年,针对近些年来因建设需要,地方政府性融资项目增多,州人大常委会批准同意州政府向银行担保贷款事项等实际问题,州人大派出调查组,深入全州8个县市,对凡经州人大常委会批准同意的贷款使用情况进行检查,重点督查资金的具体用途,怎么花的?花在哪?有无截留、挪用情况?并拟在常委会上听取州政府专项报告,从而达到规范举债和“担保”行为,对政府负债进行有效控制的目的。

二、存在的主要问题

回顾过去的历程,虽然我州人大常委会对重大事项决定权进行了一些有益的探索并取得了一定成效,但在实践中,我们清醒地认识到行使重大事项决定权仍存在一些问题。

一是行使重大事项决定权的主动性仍需进一步增强。主要是对人大常委会行使重大事项决定权的认识还不到位,受到一些习惯性思维定式的影响,在思想上存在顾虑,认为过多强调人大常委会对重大事项行使决定权,担心被误以为越权、越位,因而自缚手脚,主动决定意识不强,对一些应由人大决定的重大事项,由于政府没有及时提交就不主动过问,形成一种等待政府交到人大才进行讨论、决定的习惯性思维,使人大常委会处于“被动作决定”的尴尬局面。

二是重大事项决定权的范围不明确。重大事项决定权行使至今,最让人困惑的就是究竟什么是重大事项,哪些算是重大事项,一直难以把握。法律法规把“事关全局”、“根本性的”、“长远的”、“人民群众普遍关心的”等内容定义为重大事项,过于抽象和笼统。近些年,不少地方人大常委会随后也制定了关于重大事项决定权的地方性法规及规范性文件,但是内涵仍然不够明确,列举的各项内容之间没有明确逻辑关系,外延也不周全。

三是决议决定的质量需要进一步提高。主要表现为,提请批准和履行程序的决议决定所占比例较高,而根据人民群众的意愿、要求和经济社会发展需要,对一些民生方面的热点、难点问题,对重大改革措施、重大投资项目以及经济社会持续发展等方面某一具体重大事项依法作出的决议决定仍然偏少。做出的决议决定原则性要求多一些,实质性、制约性内容偏少,有的决议决定过于笼统,可操作性不强,有的不同程度存在重决定轻执行的问题,导致执行力度不够,办理质量不高,难以达到预期效果。

四是决策、决定和执行的关系需要进一步理顺。现行的党委决策、人大决定、政府执行的体制是符合我国国情,又是非常高效的一种权力运行模式。但在实际运行中,难以做到三者的有机统一,由于受思想认识、体制机制等主客观因素的影响,这一职权行使并不充分,离宪法、法律的规定和人民群众的要求还有差距,较之监督权、任免权而言仍然是一个薄弱环节。有时还存在党委决策、人大决定、政府执行关系错位的问题,对一些应该提交人大常委会讨论、决定的重大事项,习惯由党委和政府联合发文,或者由党委直接提交政府执行,使人大常委会决定权形同虚设。同时,由于政府对一些重大事项是否提交人大讨论、决定把握不准,于是产生了“先斩后奏”,越权行事,其结果表现为,法律的原则规定是一回事,实际执行起来是另一回事,客观导致了决定权的权威性和严肃性被弱化。

三、思考和建议

(一)健全完善制度,实现重大事项决定权有法可依

目前我国几乎所有的省级人大常委会都出台了关于重大事项决定权的地方性法规,也有多个市、县级人大常委会出台了关于重大事项决定权的地方性法规或规范性文件,对地方依法行使重大事项决定权进行了积极探索。但由于缺少国家顶层制度的支持,重大事项决定权范围、运作、种类等界定就各有差异,操作难度大。今年1月30日,中共中央办公厅印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(中办发〔2017〕10号),为我们充分行使重大事项决定权提供了重要指导和遵循。建议全国人大常委会尽快启动立法程序,早日对重大事项决定权进行顶层制度设计,用以指导和规范地方人大依法行使重大事项决定权。

(二)科学认识和正确处理好决定权与决策权、行政权的关系

一是要科学认识和正确处理党委决策权与人大决定权的关系。要善于把党委对重大问题的决策部署,通过法定程序作出决定决议变成国家意志。同时,人大常委会在作出有关重大事项决定前,要向同级党委汇报,善于将党委的意见和工作要求体现到决定决议事项中。二是要处理好决定权与行政权的关系。一方面,要加强与政府的联系沟通,向政府通报人大常委会拟作出重大事项决定安排等情况,以便于政府及时向人大常委会报告相关情况。对政府提请人大常委会作出决定的事项,要及时研究并列入议题安排计划。另一方面,对法律规定应由人大常委会决定的事项,政府要主动提请人大常委会作出决定,并根据人大常委会要求提供与决定事项有关的材料;同时,要认真执行人大常委会作出的决议决定并实时报告执行情况。只有这样,党委决策、人大决定、政府执行的体制才能得到更加充分的发挥。

(三)要依法和科学界定重大事项的范围

对于重大事项界定应把握围绕大局原则、以人为本原则、结合实际原则,抓住本行政区域内带有全局性、长远性、根本性、影响较大,事关改革发展稳定大局的事项行使职权。要厘清重大事项的三个层次,即议而必决、议而可决、应当报告的情形。 一是议而必决的重大事项。1.关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注领域的重大措施和重大改革方案。例如本地区重大的诸如机构和人事制度改革、企业制度改革、劳动制度改革、社会保险制度改革、住房制度改革、医疗制度改革等改革事项,只要涉及改革发展大局、与人民群众密切相关,就要根据“围绕大局”的原则纳入“议而必决”的范围。2.政府较大数额资金投入的重大建设项目。至于“较大数额”的大小,要根据“结合实际”原则来确定。对于州、县(市)级层面来说,可以探讨将每年州、县(市)政府确定的重大建设项目目录中排位前三至五位的政府性投资建设项目作为常委会讨论及决定的重大事项。3.涉及对生态环境、自然资源保护、公共安全有较大影响的建设项目。4.政府债务事项。债务率达到一定比例时,债务风险会加大,所以对政府债务规模应当加以适当控制,可以探讨对本级地方政府性债务的总体规模进行监督的同时,把单笔举债资金达到一定数额的政府债务列为重大事项。二是议而可决的重大事项,即应当向常委会报告,必要时常委会可以作出决议、决定的重大事项。这一层次除了监督法规定的诸如国民经济和社会发展计划、预算的执行情况等事项外,还可以增加补充一些内容。1.州、县(市)本级政府性债务管理情况。2.涉及重要民生方面的相关资金的收支、管理、投资运营情况。例如:基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、社会福利、社会救助等。3.重大民生工程的安排和实施情况。例如:社会救助、就业促进、保障性安居工程等。4.重要的安全监督管理情况。例如:食品、药品、农产品等。5.重大生态环境类的事项。例如:环境状况和环境保护目标完成情况、重大环境事件发生及处理情况、大气、水、土壤的污染防治规划和实施情况。6.造成严重危害的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等重大突发事件的应对处理情况。三是应当报告的重大事项。应当向人大常委会报告的重大事项,常委会审议后可提出审议意见,“一府两院”根据审议意见改进工作。包括1.行政区划调整的方案、政府机构改革方案。2.本区域内土地利用总体规划、城镇体系规划的编制、实施情况。3.涉及国计民生、关系群众切身利益的重要公用事业、公益性服务、自然垄断经营的商品的政府定价或者指导价的调整等。

(四)要建立和规范相应工作制度

人大讨论决定重大事项是一个民主、科学决策的过程,必须有严格的程序,规范进行操作,确保决定权行使的制度化、规范化、程序化。一是要制定规范重大事项决定的范围、议事规划和程序。二是要制定重大事项联席会议工作制度、备案制度和督查督办、责任追究制度。三是要“一府两院”制定相应工作措施,包括重大事项向地方人大及其常委会报告制度、执行重大事项的决议和决定的工作情况汇报、反馈制度,切实把重大事项的决议决定落到实处。

(五)要注重行使重大事项决定权的实际效果

行使重大事项决定权工作的质量高不高,关键看决议决定的执行和办理好不好。要确保“决而有行,行必有果”,要把行使决定权和监督权结合起来,建立一个有检查、有反馈、有处置的督促机制,综合运用各种监督手段,切实保障人大作出的决议决定得以落实。一是要及时做好决议决定的交办工作,建立落实情况汇报制度,督促“一府两院”按规定时限向人大常委会报告执行或办理情况。二是要组织检查和视察,及时了解掌握实施情况,总结经验,发现问题,纠正错误,遇到困难,给予支持,从而保证人大决议决定的贯彻执行。三是落实责任追究制度,不按规定向人大常委会报告重大事项,对人大常委会的决议决定执行不力或拒不执行的,可以运用质询、特定问题调查、罢免等刚性手段,切实保障权力机关决定的贯彻实施。

(六)要加强各级人大常委会自身建设

一是要坚持深入学习贯彻党的路线、方针、政策,认真学习人大相关业务知识,不断提高地方人大及其常委会理论、法律的决策水平和工作能力。二是要优化常委会组成人员知识、能力和年龄梯队结构,健全常委会工作机构,配齐配强工作人员,加强与党委、政府干部的交流与使用,把有参政议政能力的法律专业人士和科研专门人才充实进来,提高人大常委会的议事质量和决策水平。三是要深入基层,贴近群众,密切联系各级人大代表,准确把握社情民意,使地方人大及其常委会作出的决议决定建立在深入调查研究和扎实的群众基础上,使之具有法定的权威,形成正确的、更具可操作性决议决定,切实维护好最广人民群众的根本利益,不断推进地方各项事业发展。